El cerco de los gremios y la política funesta
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Isabel Bohorquez
El cronograma de paros de las universidades nacionales para los próximos días avizora una nueva parálisis en las instituciones: del martes 18 al sábado 22 de agosto en reclamo por el cumplimiento de la Ley de financiamiento universitario N° 27.795.
¿Acaso no hay otra forma legal y democrática que la de tomar los espacios públicos, interrumpir los servicios e interferir (en este caso) en la tarea educativa?
¿En verdad no hemos encontrado otros dispositivos para debatir? ¿Siempre hay que recurrir al mismo falaz recurso?
¿Acaso no es notorio que el recurso de la toma, la huelga y toda interferencia posible va de la mano de oponerse al gobierno de turno que resulta ser contrario a los sectores que reclaman?
¿No es evidente entonces, que las universidades terminan siendo un mero y codiciado escenario para la visualización de la oposición y para la instalación de un discurso de descrédito dirigido hacia el gobierno?
La ley que más que ley es un arma política
Ya hemos analizado el marco jurídico que sustenta el financiamiento del sistema universitario argentino en Mentiras verdaderas[1] y pudimos describir la complejidad de las leyes que convergen y, por ello mismo, dificultan las definiciones presupuestarias, así como también, el tenor político que el sostenimiento de esa dificultad beneficia a algunos sectores a través de los años.
Dicho en pocas palabras, que el tema de financiar a las universidades sea “opaco”, le conviene a todos los que deben sentarse a negociar.
Hemos afirmado que las metas aspiracionales de un porcentaje del PBI han sido inviables pero que en 20 años (desde la sanción de las leyes que lo formulan) jamás fueron un motivo de debate serio y menos aún de huelga.
Hemos afirmado que la Ley Puiggrós del año 2015 (y su modificación del artículo 58 de la ley de Educación Superior aún vigente) resultó un error histórico enorme, que desprotegió las universidades y desarticuló una brújula necesaria para la confección de los presupuestos anuales.
Hemos planteado que actualmente el equilibrio fiscal rige como eje organizador, pero sigue dejando la puerta abierta a las planillas complementarias para que los rectores de universidades afines al gobierno puedan acceder a partidas, como se hacía históricamente, en gobiernos peronistas, radicales o del color que sea…
Hoy, los sectores opositores al gobierno se acuerdan de reclamar por el financiamiento para su propio interés…que no es el del financiamiento en realidad. Y, por otra parte, el actual gobierno tampoco genera un debate público abierto y claro que vaya más allá de la consigna del equilibrio fiscal (razonable pero insuficiente).
Si le preguntamos a todos y cada uno de los docentes y no docentes de qué se trata esta ley de financiamiento universitario, así como el resto de las leyes que convergen en el presupuesto del sistema universitario, me animo a afirmar que la inmensa mayoría desconoce la respuesta (ni lo intentemos con los legisladores y la cúpula política, prueben de preguntarle a un senador o a un gobernador, incluso a un ministro de educación o a un sindicalista… cómo se confecciona el presupuesto universitario según las leyes vigentes).
Todos salen al cruce con una frase hecha: cumplir con la ley de financiamiento universitario.
Y eso ¿Qué implica?
Lo que es más grave, desde mi perspectiva, ¿nos damos cuenta de que la última ley de financiamiento universitario N° 27.795 sancionada en el año 2025, no aporta nada al marco jurídico precedente?
Desde una perspectiva de técnica legislativa, no crea un “nuevo derecho” ni altera las bases previas. Su texto se limita a complementar o ratificar obligaciones de financiamiento y autonomía que ya estaban contempladas de manera general o específica en las leyes precedentes.
El debate de fondo radica en que esta ley no nació para innovar el marco jurídico, sino como una herramienta de blindaje de indexación temporal frente a la inflación.
Y en el fondo de la cuestión, fue una trampa para el gobierno actual porque su cumplimiento puede conducir a una fisura en el dogma del equilibrio fiscal.
Ubico aquí el cuadro ya publicado en Mentiras verdaderas para graficar que el financiamiento de las universidades tiene que ver con este conjunto de leyes, todas vigentes, que regulan la confección de los presupuestos. ¿Cumplimos con todas? ¿Cómo hacemos para elaborar un presupuesto según este esquema?
Como muestra nuestro esquema, el marco legal ya cubría todos los aspectos esenciales del sistema antes de la ley de financiamiento universitario:
- Garantía operativa y auditoría: La Ley de Educación Superior N° 24.521 (1995) y la Ley de Administración Financiera N° 24.156 (1992) ya determinaban cómo se ejecutan, auditan y blindan los presupuestos autónomos de las universidades. Antes de 1995, era pura negociación en la mesa política chica…y por asignación inercial de gasto histórico.
- Prohibición de recortes: La Ley Puiggrós N° 27.204 (2015) modificó la Ley de Educación Superior para prohibir explícitamente cualquier tipo de recorte o disminución de los fondos del Tesoro hacia las universidades.
- Metas macro de inversión: Las leyes de Financiamiento Educativo N° 26.075 (2005) y Educación Nacional N° 26.206 (2006) ya fijaban el piso del 6% del PBI para todo el sistema educativo.
Quienes impulsaron la ley en el Congreso argumentan que su valor no es doctrinario, sino estrictamente operativo y de emergencia frente a la coyuntura económica, una norma “espejo” -que reitera obligaciones presupuestarias previas, pero con indexación obligatoria- como excusa.
El mecanismo de indexación forzosa -a diferencia de las leyes anteriores que hablan de “sostenimiento” en términos generales-, introdujo la obligación legal de indexar los gastos de funcionamiento y salarios mensualmente por el Índice de Precios al Consumidor (IPC) con la intención de quitar discrecionalidad al Ejecutivo.
Imaginemos esa misma ley en el gobierno anterior con una inflación galopante…
Su objetivo político fue obligar por ley al Poder Ejecutivo a actualizar las partidas de forma automática, impidiendo que el presupuesto se licuara por inflación a través de la prórroga de montos nominales fijos y “meterle presión” al gobierno desde una jugada netamente política de la oposición para unificar agendas y propinarle un revés legislativo al oficialismo.
Creo que esto está muy lejos de una legítima defensa de la educación pública. Se trató de darle una patada en la cara a Milei.
¿En qué se equivocó el gobierno?
El error principal del gobierno nacional no radica en su intención de ordenar las cuentas públicas o buscar la eficiencia en el gasto -objetivos que diversos sectores y el conjunto de la sociedad consideran válidos-, sino en la estrategia legal y de gestión utilizada para llevarlo a cabo, lo que terminó derivando en un fuerte revés político y judicial.
El mayor traspié técnico y legal del oficialismo fue el intento de frenar la aplicación de la Ley N° 27.795 de Financiamiento Universitario mediante un decreto presidencial, argumentando que no tenía una partida física asignada en el presupuesto ordinario.
Esto dio origen a demandas del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) y gremios. Hace pocas semanas, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dejó firme una medida cautelar contundente que obliga al Estado a acatar el mandato del Congreso, recordándole al Ejecutivo que una ley dictada por dos tercios del Poder Legislativo está por encima de un decreto, dejando así al gobierno en la posición de potencial incumplimiento de un fallo del máximo tribunal de Justicia.
O sea…quedó offside frente a quienes terminó fortaleciendo en vez de debilitar, ya que le ha dado tela para cortar a la oposición y por eso estamos con los paros de esta semana.
Políticamente se equivocó ya que, en lugar de enviar un proyecto propio al Congreso para reformular las carreras, acortar los planes de estudio o imponer un sistema transparente de auditorías externas, el Ejecutivo eligió el camino del veto y la asfixia financiera nominal.
Al no ofrecer una alternativa constructiva, le regaló la centralidad de la agenda pública a los sectores opositores y sindicales que buscaban capitalizar políticamente la defensa de la universidad.
Los que pensamos -diferente al resto del arco opositor y al oficialismo también- que la cuestión pasa por un nuevo proyecto de universidad porque el actual sistema, napoleónico, feudalista, de carreras largas, desactualizadas, distantes al mercado laboral, con ofertas reiteradas, superpuestas, etc. NO VA MÁS, seguimos insistiendo en una reforma necesaria que no tiene nada que ver con la puja por el poder político.
Hay que transformar la universidad por el bien del país, de los jóvenes y de todos nosotros y no quedar reducidos a una puja política que tiene como principal espada una grilla salarial.
También el error fue de gestión, ya que el Ministerio de Capital Humano reconoció y aumentó los gastos operativos (luz, gas e insumos edilicios) un 270% tras las marchas (podría haberlo hecho antes…), pero mantuvo pisados los sueldos de los docentes y no docentes, provocando una caída del poder adquisitivo de un 28% aproximadamente.
El siguiente cuadro muestra los sueldos por categoría y dedicación (recordemos que casi el 70% de los docentes universitarios en Argentina tienen una dedicación simple, o sea, 10 horas semanales, problemática que ya hemos tratado anteriormente) con el porcentaje por antigüedad elaborado por la CONADU[2]:
¿Cuánto es esto en números globales para el país? y ¿Cuánto es esto en relación al PBI nacional 2026?
El presupuesto necesario para cubrir exclusivamente la recomposición de los haberes de la planta de profesores y personal no docente se sitúa en torno a los $2,12 billones (aproximadamente $2.122.951 millones) lo que equivale aproximadamente al 0,20% /0,23 % del PBI.
La masa salarial base pura (el volumen de dinero destinado a pagar sueldos docentes y no docentes sin incluir el incremento reclamado de la ley) asciende aproximadamente a $4,19 billones de pesos ($4.193.590 millones). Esto equivale a cerca del 0,40% del PBI nacional de este año. Si sumamos los $2,12 billones de pesos que exige la recomposición salarial reclamada, la masa total de haberes escalaría a $6,31 billones. Recordemos que los sueldos representan el 80% del presupuesto universitario.
Para quitarle fuerza al conflicto sin ceder ante la ley del Congreso, el Ministerio de Capital Humano firmó un acuerdo paritario parcial con el CIN y los sindicatos inyectando un aumento del 24,33% sobre la masa salarial (en tramos entre junio y octubre) aunque hay quienes reclaman un 39%.
¿El gobierno “se ha comprado” un tema de agenda desde la oposición por tan poco dinero?
Ha habido un acuerdo paritario, pero el problema no termina ahí porque en el fondo se trata de otra cosa, es eminentemente político y de prioridades fiscales, más que un problema de incapacidad económica absoluta del Estado.
En la contabilidad macroeconómica de un país, un cuarto de punto del PBI es una cifra marginal. Para el Ministerio de Economía, la cifra no se evalúa de manera aislada, ya que permitir que el Congreso dicte una ley con indexación automática mensual por inflación (IPC) rompe el control de la caja diaria. El Gobierno entendió que, si cedía ante las universidades, abría la puerta a que el resto de los gremios estatales (salud, justicia, fuerzas de seguridad) exigieran leyes espejo con indexación forzosa, dinamitando el pilar de su plan económico.
Desde mi comprensión del tema -y con mis límites- creo que se equivocó.
¿Cuál es el camino de solución entonces, al tema del financiamiento universitario?
Control, control y más control
El Estado nacional tiene herramientas legítimas para controlar los fondos públicos a la vez que perfeccionar el destino de los fondos (un modo más oportuno de definir un presupuesto) sin necesidad de paralizar el funcionamiento universitario o licuar los salarios.
El argumento oficial de que “las universidades no quieren ser auditadas y por eso se les recortan los fondos” es una simplificación política.
Técnicamente, existen tres caminos institucionales para auditar de forma estricta y transparente el gasto sin tocar el sueldo de los profesores.
Empecemos por describir los dos caminos posibles de auditorías que por años y años han sido lentos, escasos y muy esporádicos.
El primer camino es de orden constitucional.
- El control externo: La AGN[3] y un letargo de tres décadas
El control externo del sistema universitario argentino nació formalmente con la reforma de la Constitución Nacional de 1994 y la posterior sanción de la Ley de Educación Superior (N° 24.521) en 1995.
Desde ese momento, la Auditoría General de la Nación (AGN) -organismo técnico dependiente del Congreso y presidido por la oposición- quedó consagrada como el único ente constitucionalmente facultado para examinar los números de las universidades desde afuera del Poder Ejecutivo, aunque debió a su vez afrontar una marcada resistencia de parte de aquellas universidades y/o sectores que fundamentaron su negativa en base a la supremacía de la autonomía.
En la práctica, este mecanismo ha demostrado una alarmante ineficacia operativa caracterizada por la lentitud y el carácter esporádico de sus intervenciones. Las auditorias han sido pocas y salteadas; en un lapso de 30 años, la AGN aprobó apenas 36 informes de auditoría[4] enfocados en el universo de las 66 universidades públicas del país. Esto significa que la enorme mayoría de las instituciones estatales ha pasado décadas enteras operando bajo un sistema de “muestras”, sin recibir jamás una sola inspección integral de sus balances contables.
Por otro lado, hay un absurdo desfasaje temporal. Al tratarse de un control posterior (ex-post), los informes llegan tan tarde que pierden toda utilidad para corregir desvíos de fondos en tiempo real. La prueba más contundente ocurrió con la Universidad de Buenos Aires (UBA), el dictamen crítico emitido sobre la gestión financiera de la Facultad de Psicología se aprobó recién entre 2023 y 2024, pero investigaba las transacciones ejecutadas en el año 2018. Otro caso es la Universidad del Nordeste, los informes tratados recientemente por el Colegio de Auditores correspondían a balances de la gestión financiera de los períodos 2019, 2020 y 2021.
Una brecha de cinco años anula cualquier noción de eficiencia y transparencia oportuna.
La AGN tiene que controlar a todo el sector público nacional (ministerios, empresas estatales, ANSES, ARCA), por ende, no tiene capacidad operativa para revisar a las 66 universidades públicas en simultáneo todos los años. Entonces se hace una selección discrecional, cada año una Comisión Mixta del Congreso aprueba un Plan de Acción y elige una “muestra” de universidades bajo criterios de riesgo o volumen presupuestario. El resto de las instituciones puede pasar una década entera sin recibir una auditoría integral externa de la AGN.
Debido a la enorme presión mediática y al duro conflicto presupuestario, la AGN se vio obligada a acelerar sus procesos tradicionales para salir del letargo. El organismo implementó un plan de expansión histórico y así logró procesar con una velocidad inédita las auditorías de tres facultades clave de la UBA (Derecho, Medicina y Ciencias Económicas) correspondientes al ejercicio 2024.
La posible solución como alternativa es que el oficialismo, a través de sus legisladores en la Comisión Mixta Revisora de Cuentas del Congreso, tiene la potestad de exigir un “plan de auditoría exprés y focalizado” sobre las universidades nacionales. Esto obligaría a revisar los balances contables del año en curso en tiempo real, detectando si hay “alumnos fantasmas” o carreras sin egresados.
El segundo camino -aunque la AGN aceleró su ritmo- por el cual insiste el gobierno, es la fiscalización interna mensual de la SIGEN ya que el otro es un control -cuyos resultados demoran meses o años en publicarse- que sigue siendo ineficaz para frenar desvíos de fondos en el presente.
2. El control interno: La SIGEN[5] y el bloqueo de la «caja diaria»
A diferencia de la órbita parlamentaria, el control interno a cargo de la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) que se originó en 1992 en Argentina y nació a partir de la Ley N° 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional-el órgano que responde de manera directa al presidente de la Nación- ha atravesado una historia accidentada, marcada por la intermitencia y un severo bloqueo legal que duró dos años.
Durante décadas, la SIGEN operó dentro de las diferentes universidades de forma limitada, basándose únicamente en convenios de colaboración voluntaria para revisar programas específicos de infraestructura o becas.
Sin embargo, todo se paralizó por completo el 28 de noviembre de 2022, cuando un dictamen vinculante del entonces Procurador del Tesoro, Carlos Zannini, determinó que el control interno presidencial violaba la autonomía constitucional de las universidades. A partir de allí, las instituciones se abroquelaron en ese “escudo legal”, clausurándole las puertas a los inspectores del Ejecutivo y generando una preocupante zona gris en la fiscalización de los fondos corrientes.
Este apagón de transparencia interna se destrabó recién a fines de octubre de 2024, en el pico del conflicto presupuestario, cuando el actual procurador Rodolfo Barra revocó el anterior dictamen de Zannini y dictaminó que auditar la trazabilidad de los fondos públicos no interfiere con la libertad de cátedra. A pesar de este desbloqueo formal, la puesta en marcha de las auditorías mensuales de la SIGEN a lo largo de 2025 y el corriente año 2026 ha sido obstaculizada y lenta, enfrentando una persistente resistencia judicial y administrativa por parte de los rectorados más influyentes del país, que dilatan la entrega de datos amparándose en medidas cautelares y exigiendo que la discusión se resolviera primero en la Justicia ordinaria.
La solución posible como alternativa es que el gobierno puede firmar convenios específicos obligatorios con cada universidad para que la SIGEN revise los circuitos de compras, licitaciones de obras y contrataciones de personal. De hecho, muchas universidades grandes ya aceptaron estas auditorías para demostrar transparencia; esto permite detectar desvíos de dinero en cajas políticas o burocráticas sin castigar el salario de los docentes de aula.
El manual operativo y el plan de acción que la SIGEN aplica sobre las universidades se enfoca en tres ejes procedimentales:
Como todo proceso administrativo, seguramente tiene fallas y límites. Pero qué buena manera de hacer las cosas es instalar la cultura del control y la transparencia….
Con los recursos que tenemos desde hace 30 años, aunque los hemos usado muy poco…
Queda un tercer camino y es la aplicación de fórmulas de asignación por desempeño. En lugar de transferir dinero “a libro cerrado” según la historia de cada universidad (lo que beneficia a las estructuras políticas tradicionales), el Estado puede aplicar modelos internacionales (como los de Europa, Singapur o Chile, por ejemplo).
La alternativa es que el Ministerio de Capital Humano podría condicionar los fondos de incentivos y desarrollo al cumplimiento de metas concretas: tasa de graduación real, acortamiento de planes de estudio, convenios con el sector productivo y transparencia en el SIU Guaraní. Quien gestiona bien y moderniza su oferta recibe más presupuesto; quien mantiene estructuras obsoletas e ineficientes, ve reducido su financiamiento de infraestructura, pero protegiendo siempre el piso salarial docente.
Con estas herramientas, el Gobierno podría haber mantenido su bandera de la transparencia y la eficiencia del gasto, ganando una enorme legitimidad social, en lugar de quedar entrampado en un conflicto legal y en una huelga nacional que paraliza el ciclo lectivo.
Una pena.
Ya que las universidades son prácticamente las maldecidas y empobrecidas de la historia que -presas de sus capataces políticos- se van quedando en el tiempo, no resuelven sus problemas internos y tampoco los de la sociedad que las sostiene, distraídas en una batalla que las corrompe y las distorsiona.
Estas ancianas, medio ciegas y medio sordas deberán abrir sus puertas, dejarse evaluar y auditar, sentarse a discutir en serio la oferta académica en base al presente y al futuro que ya está pisándonos los talones, abrazar otros proyectos que no sean las banderas partidarias y aprender nuevas maneras de afrontar los desafíos que vivimos como sociedad.
Y el chiste final, la UBA (Universidad de Buenos Aires), no se plegará al paro de las universidades nacionales y funcionará con normalidad. Logró que en el acta paritaria se inyectara una partida de $50.000 millones de pesos destinados exclusivamente a hospitales universitarios, una porción suculenta de la torta…Su vicerrector Yacobitti declaró públicamente que los paros prolongados “no son el camino” y que las medidas de fuerza dañan el funcionamiento interno de la institución.
Sindicalistas y miembros del CIN la acusan de traición…mientras lloran el boicot al paro por parte de la más grande y emblemática de todas las universidades.
¿Cuándo discutiremos lo importante?
[1] https://isabelbohorquez.com/2026/07/05/mentiras-verdaderas/
[2] https://conadu.org.ar/calculadora-salarial/
[3] https://www.agn.gob.ar/institucional/agn
isabelbohorquez.com 
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